我國(guó)的住房公積金制度在其即將滿(mǎn)三十年的發(fā)展歷程中，與住房市場(chǎng)發(fā)展乃至經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展都深度融合。圖為2020年3月23日，上海某區(qū)民小區(qū)。人民視覺(jué) 圖

住房公積金制度誕生于我國(guó)上個(gè)世紀(jì)九十年代初的城鎮(zhèn)住房制度改革，是自下而上、從試點(diǎn)到推廣、從局部走向全國(guó)的制度創(chuàng)新典范。在住房公積金制度即將滿(mǎn)三十年的發(fā)展歷程中，其功能定位始終基本一致，制度框架基本保持穩(wěn)定，這在改革開(kāi)放以來(lái)涌現(xiàn)的各項(xiàng)制度創(chuàng)新中十分罕見(jiàn)的，體現(xiàn)了這項(xiàng)制度具有較強(qiáng)的生命力。

但近年來(lái)，住房公積金制度在運(yùn)行實(shí)踐中也暴露出了不少問(wèn)題，不同利益主體對(duì)該制度的作用與評(píng)價(jià)發(fā)生了較大的分歧。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的形勢(shì)變化、住房市場(chǎng)矛盾的焦點(diǎn)轉(zhuǎn)變以及住房制度改革的不斷深化，社會(huì)各界對(duì)改革完善住房公積金制度的呼聲也越來(lái)越強(qiáng)烈。

本報(bào)告基于近年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公開(kāi)發(fā)布的全國(guó)住房公積金年度報(bào)告，結(jié)合相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，多維度總結(jié)和分析住房公積金制度在近幾年的運(yùn)行新趨勢(shì)、新特征、新規(guī)律。

本報(bào)告重點(diǎn)關(guān)注，從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變革趨勢(shì)和住房市場(chǎng)供需矛盾變化的宏觀視角中，審視住房公積金制度的運(yùn)行實(shí)踐是否與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展保持同步與協(xié)調(diào)。

一、政策時(shí)間線(xiàn)

1991年5月，上海市在借鑒新加坡中央公積金制度（Central Provident Fund）經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，結(jié)合自身情況，率先建立了中國(guó)特色的住房公積金制度。

1992年，住房公積金制度很快為全國(guó)兄弟城市競(jìng)相模仿學(xué)習(xí)，當(dāng)年北京、天津、南京、武漢等城市相繼試行符合本地實(shí)際的住房公積金制度。

1993年，全國(guó)已有26個(gè)省、自治區(qū)、直轄市在房改方案中規(guī)定實(shí)施住房公積金制度。截止當(dāng)年末，已有131個(gè)城市建立住房公積金制度，覆蓋全國(guó)地級(jí)城市的60%。

1994年7月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》（國(guó)發(fā)[1994]43號(hào)），明確把“建立住房公積金制度”列為城鎮(zhèn)住房制度改革的基本內(nèi)容，要求所有行政和企事業(yè)單位及其職工均應(yīng)按照“個(gè)人存儲(chǔ)、單位資助、統(tǒng)一管理、專(zhuān)項(xiàng)使用”的原則交納住房公積金。住房公積金制度由此正式在全國(guó)范圍推廣實(shí)行。

1994年11月，財(cái)政部、國(guó)務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組、中國(guó)人民銀行等制定了《建立住房公積金制度的暫行規(guī)定》（財(cái)綜字[1994]126號(hào)），對(duì)住房公積金的定義、繳存、支付、使用及管理等作了進(jìn)一步規(guī)定。該規(guī)定是有關(guān)公積金的首部全國(guó)性法規(guī)。

1997年9月，十五大報(bào)告中第一次把住房公積金寫(xiě)入，強(qiáng)調(diào)“建立城鎮(zhèn)住房公積金，加快改革住房制度”。

1999年4月，國(guó)務(wù)院以第262號(hào)令發(fā)布了《住房公積金管理?xiàng)l例》（下稱(chēng)“《條例》”），標(biāo)志著住房公積金制度正式進(jìn)入了規(guī)范化和法治化時(shí)代。

2002年3月，國(guó)務(wù)院以第350號(hào)令對(duì)《條例》進(jìn)行首次修訂，之后住房公積金的基本體制架構(gòu)一直穩(wěn)定至今。

2013年11月，十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，要“建立公開(kāi)規(guī)范的住房公積金制度，改進(jìn)住房公積金提取、使用、監(jiān)管機(jī)制”。

2015年11月，國(guó)務(wù)院法制辦就《條例（修訂送審稿）》公開(kāi)征求意見(jiàn)。

2019年3月，國(guó)務(wù)院以第710號(hào)令公布《條例》部分條款的修改內(nèi)容，但此次修訂的幅度較小。

2020年初，新型冠狀肺炎疫情暴發(fā)，不僅嚴(yán)重威脅到人們的生命健康，同時(shí)也給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)了巨大負(fù)面影響。在此背景下，住房公積金的主管部門(mén)在2月就住房公積金做出了應(yīng)急式的緩征、貸款緩還、租房提取額增加、臨時(shí)性停繳或降低繳存率等政策調(diào)整。

但在這期間，以中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心副理事長(zhǎng)、重慶市原市長(zhǎng)黃奇帆為代表的一些人士以給企業(yè)減負(fù)為理由提出，徹底取消住房公積金制度。與此同時(shí)，北京大學(xué)光華管理學(xué)院院長(zhǎng)劉俏教授等很多人士對(duì)這項(xiàng)主張進(jìn)行了針對(duì)性地公開(kāi)反駁。

2020年5月18日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見(jiàn)》，再次強(qiáng)調(diào)要“改革住房公積金制度”。

一家網(wǎng)站2020年2月進(jìn)行的網(wǎng)上調(diào)查顯示，大多數(shù)網(wǎng)民并不支持取消住房公積金制度。大多數(shù)專(zhuān)家認(rèn)為，住房公積金改革勢(shì)在必行，但要慎重而行。

總體而言，進(jìn)入2020年以來(lái)，住房公積金制度的存廢問(wèn)題和改革方向再次引發(fā)了社會(huì)各界的激烈辯論。

二、住房公積金繳存情況與社會(huì)經(jīng)濟(jì)變革新趨勢(shì)的耦合

以下，本報(bào)告重點(diǎn)從繳存額規(guī)模、繳存者規(guī)模與結(jié)構(gòu)、人均繳存額、區(qū)域差異等多個(gè)維度，挖掘現(xiàn)階段我國(guó)住房公積金在繳納與利用方面的變化趨勢(shì)，并基于經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革和城鎮(zhèn)化等宏觀背景，探討住房公積金與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的耦合。

首先，住房公積金繳存規(guī)模增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展總量增長(zhǎng)同步。

2013年以來(lái)，全國(guó)住房公積金的全年繳存額一直保持較快增長(zhǎng)，從2013年的11526億元增加到2019年的23710億元，年均增速為12.77%，高于GDP同期名義年均增速8.95%近4個(gè)百分點(diǎn)，與GDP之比也從2013年的1.94%增加到2019年的2.39%；從年增長(zhǎng)率來(lái)看，住房公積金的年度繳存額保持了很高的穩(wěn)定性，基本都在12%-13%之間，穩(wěn)定性高于GDP的名義年增長(zhǎng)率（如表1所示）

表1． 全國(guó)住房公積金繳存情況及與GDP、勞動(dòng)者報(bào)酬總額的對(duì)照（2013-2019）

注：（1）數(shù)據(jù)來(lái)源：住建部2014-2019全國(guó)住房公積金年度報(bào)告、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局歷年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒；（2）2013年的住房公積金數(shù)據(jù)從2014年住房公積金年度報(bào)告中的增長(zhǎng)率數(shù)據(jù)推算而得，下同；（3）據(jù)業(yè)內(nèi)專(zhuān)家介紹，之所以2016年住房公積金繳存單位增長(zhǎng)率僅為2.98%，是因?yàn)樵谌珖?guó)數(shù)據(jù)貫標(biāo)過(guò)程中，各地剔除了一些非標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)。

但總體來(lái)看，住房公積金繳存規(guī)模增長(zhǎng)與宏觀經(jīng)濟(jì)總量的增長(zhǎng)基本保持很高的同步性，說(shuō)明住房公積金繳存規(guī)模的增長(zhǎng)主要是經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的結(jié)果。

其次，住房公積金人均繳存增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展效益增進(jìn)同步。

近六年來(lái)，住房公積金繳存者的人均繳存額逐年上漲，從2013年的10596元提高到2019年的15932元（如表2所示），累計(jì)名義增幅達(dá)到50.36%。這表明中國(guó)城鎮(zhèn)職工的公積金“錢(qián)袋子”正在不斷充實(shí)，這也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展效益不斷提升的表現(xiàn)。

表2． 全國(guó)住房公積金人均繳存額與城鎮(zhèn)職工平均工資的對(duì)照（2013-2019）

數(shù)據(jù)來(lái)源：住建部2014-2019全國(guó)住房公積金年度報(bào)告、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局歷年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒。

第三，住房公積金參繳結(jié)構(gòu)變化與城鎮(zhèn)就業(yè)結(jié)構(gòu)變化同步。

2013-2019年，全國(guó)住房公積金實(shí)繳單位數(shù)從181萬(wàn)個(gè)增加到322萬(wàn)個(gè)，實(shí)繳職工數(shù)從10878萬(wàn)人增加到14881萬(wàn)人。2019年的全國(guó)住房公積金實(shí)繳單位數(shù)和實(shí)繳職工數(shù)分別是2013年的1.78倍和1.37倍，繳存單位數(shù)的增長(zhǎng)快于繳存人數(shù)的增長(zhǎng)，繳存單位平均人數(shù)從2013年的60人下降到2019年的46人。公積金繳存單位平均規(guī)模的縮小，反映了我國(guó)城鎮(zhèn)就業(yè)結(jié)構(gòu)的變遷，也直接說(shuō)明了住房公積金制度的歸集覆蓋正在向中小企業(yè)擴(kuò)展。

具體來(lái)說(shuō)，當(dāng)前城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)占住房公積金總繳存單位數(shù)的55.25%，該類(lèi)型企業(yè)的實(shí)繳職工占公積金總參繳人數(shù)近三分之一（32.96%）。更重要的是，在2019年新開(kāi)戶(hù)的公積金繳存職工中，城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、外商投資企業(yè)、民辦非企業(yè)單位和其他類(lèi)型單位的職工占比達(dá)73.97%，超過(guò)一半（50.70%）的新開(kāi)戶(hù)職工來(lái)自于城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)（如表3所示）。這充分彰顯出以城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)為代表的我國(guó)非公有制經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的形勢(shì)和強(qiáng)大的就業(yè)吸納能力。

表3．  2019年全國(guó)分類(lèi)型單位住房公積金繳存情況

數(shù)據(jù)來(lái)源：住建部《2019年全國(guó)住房公積金年年度報(bào)告》。

第四，住房公積金繳存群體增長(zhǎng)快于城鎮(zhèn)就業(yè)規(guī)模增長(zhǎng)。

2013-2019年，全國(guó)住房公積金繳存者規(guī)模從10878萬(wàn)人增加到14481萬(wàn)人，六年間累計(jì)增長(zhǎng)了36.81%，而同期城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)只增長(zhǎng)了15.71%（如表4所示），前者是后者的兩倍還多，這充分說(shuō)明住房公積金繳存的覆蓋面在擴(kuò)大。

表4． 全國(guó)住房公積金繳存職工與城鎮(zhèn)就業(yè)人員規(guī)模的對(duì)照（2013-2019）

數(shù)據(jù)來(lái)源：住建部2014-2019全國(guó)住房公積金年度報(bào)告、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局歷年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒。

第五，住房公積金擴(kuò)面潛力和城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì)同步。 

如前所述，在城鎮(zhèn)就業(yè)人口中，即使到2019年，仍然僅有約三分之一（33.67%）的在職職工參繳住房公積金，這一比例仍然顯得相對(duì)不高。這也意味著，擴(kuò)大住房公積金覆蓋面仍有很大空間。

同時(shí)，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率仍還在不斷提高。從近6年數(shù)據(jù)反映的趨勢(shì)來(lái)看，我國(guó)城鎮(zhèn)化率與住房公積金覆蓋面的比值大約維持在1.79至1.83的區(qū)間�；�于過(guò)去六年兩項(xiàng)指標(biāo)表現(xiàn)出的比較穩(wěn)定的線(xiàn)性關(guān)系，我們預(yù)測(cè)，如果住房公積金維持目前的制度框架且外界制度環(huán)境不變，當(dāng)我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%的時(shí)候，住房公積金覆蓋面大約為39%。

三、住房公積金使用情況與住房市場(chǎng)發(fā)展動(dòng)態(tài)的耦合

以下，本報(bào)告將從資金用途、使用對(duì)象、作用力度、時(shí)間和區(qū)域差異等多個(gè)維度，分析我國(guó)住房市場(chǎng)發(fā)展呈現(xiàn)出的新特征和帶給我們的新啟示。

首先，住房公積金提取與實(shí)現(xiàn)住有所居目標(biāo)同步。

據(jù)《全國(guó)住房公積金2019年年度報(bào)告》，當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)實(shí)繳職工提取住房公積金的主要原因?yàn)樽》肯�費(fèi)，提取人數(shù)為4951.85萬(wàn)人，占總提取人數(shù)的87.67%；提取金額為13297.32億元，占總提取資金的81.67%（如表5所示），這與住房公積金自身的專(zhuān)用性高度相關(guān)。

表5． 2019年全國(guó)分類(lèi)型住房公積金提取情況

數(shù)據(jù)來(lái)源：住建部《2019年全國(guó)住房公積金年年度報(bào)告》。

而在住房消費(fèi)中，用于償還購(gòu)房貸款本息提取的公積金資金占總提取資金量的46.57%。其次是購(gòu)買(mǎi)、建造、翻建、大修自住住房，提取資金占比為28.31%。另外有大約5.76%的公積金提取資金用于職工住房租賃。

所以，不論從提取人數(shù)占比還是從提取金額占比來(lái)看，住房公積金支持住房消費(fèi)仍然是其最主要的基本功能。

第二，住房公積金流動(dòng)性壓力變化與住房市場(chǎng)調(diào)控同步。

2015年前后，樓市去庫(kù)存等政策使得多地放寬住房公積金使用條件，住房公積金個(gè)貸率不斷攀升，部分地市的住房公積金個(gè)貸率曾經(jīng)一度超過(guò)100%。隨后，“十三五”期間多地開(kāi)始出臺(tái)新規(guī)，積極應(yīng)對(duì)住房公積金流動(dòng)性不足風(fēng)險(xiǎn)。但從總體上看，將“十三五”末和“十二五”末相比，各地區(qū)住房公積金流動(dòng)性壓力整體提升（如圖1所示）。

[圖1位置]

圖1． “十二五”末和“十三五”末各地區(qū)住房公積金個(gè)貸率對(duì)比散點(diǎn)圖

注：（1）數(shù)據(jù)來(lái)源：2019年全國(guó)住房公積金年年度報(bào)告；（2）縱坐標(biāo)軸的虛線(xiàn)表示全國(guó)住房公積金個(gè)貸率平均值。

第三，住房公積金對(duì)購(gòu)房的支持機(jī)會(huì)與住房市場(chǎng)價(jià)格差異同步。

從人均貸款筆數(shù)來(lái)看，2019年全國(guó)層面住房公積金的繳存者人均貸款筆數(shù)為0.0192筆，平均每筆貸款額度為424，383元。平均每筆貸款額度相對(duì)較高的為北京、上海、廣東、福建等東部地區(qū)，但這些地區(qū)的人均貸款筆數(shù)卻相對(duì)很少。與此相反，新疆、西藏、甘肅、青海、內(nèi)蒙古、貴州等西部地區(qū)的平均每筆貸款額度雖然相對(duì)不高，但是人均貸款筆數(shù)卻相對(duì)很多（如圖2所示）。這初步表明繳存者在獲得公積金購(gòu)房貸款的機(jī)會(huì)方面存在較為明顯的區(qū)域差異，房?jī)r(jià)高的地區(qū)機(jī)會(huì)較少，房?jī)r(jià)低的地區(qū)機(jī)會(huì)較多。

圖2． 2019年各地區(qū)住房公積金人均貸款筆數(shù)與平均每筆貸款額度

數(shù)據(jù)來(lái)源：住建部《全國(guó)住房公積金2019年年度報(bào)告》。

第四，住房公積金個(gè)貸率與住房市場(chǎng)活躍度同步。

從住房公積金個(gè)貸率指標(biāo)來(lái)看，不論是“十二五”末還是“十三五”末，住房公積金個(gè)貸率的分布都顯現(xiàn)出較為明顯的南北差異（如圖3所示）。

圖3． “十二五”末和“十三五”末各地區(qū)住房公積金個(gè)貸率對(duì)比地圖

注：（1）數(shù)據(jù)來(lái)源：2019年全國(guó)住房公積金年年度報(bào)告；（2）地圖數(shù)據(jù)未包含我國(guó)新疆兵團(tuán)以及港澳臺(tái)等地區(qū)。

具體而言，2014年住房公積金個(gè)貸率相對(duì)偏高的地區(qū)主要為上海、江蘇、浙江、福建、安徽、湖南、重慶、貴州等地。這些地區(qū)從地理上看均分布在我國(guó)的南方，而北方地區(qū)的住房公積金個(gè)貸率總體相對(duì)偏低。同樣地，2019年住房公積金個(gè)貸率相對(duì)偏高的地區(qū)主要為上海、江蘇、浙江、福建、安徽、江西、湖南、重慶、貴州、廣西等地，也集中分布在我國(guó)的南部地區(qū)。

同時(shí)，不論是2014年，還是2019年，住房公積金個(gè)貸率相對(duì)偏高的地區(qū)，住房銷(xiāo)售市場(chǎng)也較為活躍。

第五，住房公積金個(gè)貸率變化與住房市場(chǎng)發(fā)展趨勢(shì)同步。

統(tǒng)計(jì)資料顯示，2013年和2014年全國(guó)層面住房公積金個(gè)貸率分別為68.56%和68.89%，處于偏低位運(yùn)行。但2015年住房公積金個(gè)貸率躍升至80.80%，增長(zhǎng)率為17.29%；2016年進(jìn)一步提高到88.40%，增長(zhǎng)率為9.41%，達(dá)到了峰值（如圖4所示）。隨著多地陸續(xù)出臺(tái)住房公積金流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)管控辦法，以及樓市調(diào)控力度不斷加碼，“穩(wěn)地價(jià)、穩(wěn)房?jī)r(jià)、穩(wěn)預(yù)期”等政策效果不斷顯現(xiàn)，住房公積金個(gè)貸率在近三年表現(xiàn)平穩(wěn)，且有輕微的下降勢(shì)頭。

圖4． 住房公積金個(gè)貸率及其變化率（2013-2019）

數(shù)據(jù)來(lái)源：住建部《全國(guó)住房公積金2019年年度報(bào)告》。

因而，從總體上看，住房公積金個(gè)貸率在一定程度上反映出住房市場(chǎng)近三年來(lái)逐步趨于平穩(wěn)，樓市調(diào)控和長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)成效初顯。

第六，住房公積金支持租賃功能與住房租賃市場(chǎng)發(fā)展同步。

據(jù)《全國(guó)住房公積金2019年年度報(bào)告》，2019年全國(guó)住房公積金繳存者中提取公積金用于住房租賃的人數(shù)達(dá)到1013.82萬(wàn)人，在提取人數(shù)中占比17.95%，比上年增長(zhǎng)32.28%；用于租賃住房的提取金額937.83億元，比上年增長(zhǎng)28.40%，占當(dāng)年住房公積金提取金額的比例達(dá)到了5.76%，比上年增加了0.8個(gè)百分點(diǎn)（如圖5所示）。這顯示出住房公積金租賃提取的覆蓋面日益擴(kuò)大。

圖5． 全國(guó)住房公積金提取用于租房消費(fèi)金額及租房提取額比例（2014-2019）

數(shù)據(jù)來(lái)源：住建部《全國(guó)住房公積金2019年年度報(bào)告》。

四、總結(jié)

我國(guó)的住房公積金制度在其即將滿(mǎn)三十年的發(fā)展歷程中，與住房市場(chǎng)發(fā)展乃至經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展都深度融合。站在全面建成小康社會(huì)和高質(zhì)量發(fā)展新時(shí)代的新歷史起點(diǎn)上，住房公積金制度需要及時(shí)修正自身不足，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，抓住機(jī)遇主動(dòng)求變。

們認(rèn)為，未來(lái)住房公積金發(fā)展與改革的總體方向，還存在較大的不確定性，社會(huì)上對(duì)此還沒(méi)有形成廣泛共識(shí)。但

與其無(wú)休止地爭(zhēng)論新時(shí)期條件下住房公積金制度到底該如何重新進(jìn)行功能定位，不如先著眼當(dāng)下，在現(xiàn)有制度格局下對(duì)幾個(gè)關(guān)鍵具體運(yùn)行實(shí)踐問(wèn)題進(jìn)行優(yōu)化和取得認(rèn)識(shí)突破，從而為日后的破冰打好基礎(chǔ)和積累經(jīng)驗(yàn)

這些問(wèn)題包括但不限于：

一是如何將強(qiáng)制繳存與自愿繳存相結(jié)合來(lái)靈活多樣地?cái)U(kuò)大覆蓋面，二是對(duì)住房公積金管理中心機(jī)構(gòu)性質(zhì)與功能定位的再審視及其資金運(yùn)營(yíng)管理能力的如何提升，三是如何克服屬地化管理與流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)防范、區(qū)域一體化背景下資金融通需求之間的矛盾，四是如何將公積金的住房功能與養(yǎng)老功能有機(jī)協(xié)調(diào)好，五是如何對(duì)當(dāng)下住房制度建設(shè)中最需要突破的“租購(gòu)并舉”發(fā)揮支撐作用。

報(bào)告團(tuán)隊(duì)

主筆人：

陳杰/上海交通大學(xué)住房與城鄉(xiāng)建設(shè)研究中心主任、中國(guó)城市治理研究院教授

吳義東/上海交通大學(xué)住房與城鄉(xiāng)建設(shè)研究中心特約助理研究員

數(shù)據(jù)分析支持：

謝李卓/上海交通大學(xué)安泰經(jīng)管學(xué)院本科生

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