中國住房公積金制度三十年：大事與
澎湃新聞2020-12-8
我國的住房公積金制度在其即將滿三十年的發(fā)展歷程中，與住房市場發(fā)展乃至經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展都深度融合。圖為2020年3月23日，上海某區(qū)民小區(qū)。人民視覺 圖
住房公積金制度誕生于我國上個世紀(jì)九十年代初的城鎮(zhèn)住房制度改革，是自下而上、從試點到推廣、從局部走向全國的制度創(chuàng)新典范。在住房公積金制度即將滿三十年的發(fā)展歷程中，其功能定位始終基本一致，制度框架基本保持穩(wěn)定，這在改革開放以來涌現(xiàn)的各項制度創(chuàng)新中十分罕見的，體現(xiàn)了這項制度具有較強的生命力。
但近年來，住房公積金制度在運行實踐中也暴露出了不少問題，不同利益主體對該制度的作用與評價發(fā)生了較大的分歧。同時，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的形勢變化、住房市場矛盾的焦點轉(zhuǎn)變以及住房制度改革的不斷深化，社會各界對改革完善住房公積金制度的呼聲也越來越強烈。
本報告基于近年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公開發(fā)布的全國住房公積金年度報告，結(jié)合相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，多維度總結(jié)和分析住房公積金制度在近幾年的運行新趨勢、新特征、新規(guī)律。
本報告重點關(guān)注，從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展變革趨勢和住房市場供需矛盾變化的宏觀視角中，審視住房公積金制度的運行實踐是否與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展保持同步與協(xié)調(diào)。
一、政策時間線
1991年5月，上海市在借鑒新加坡中央公積金制度（Central Provident Fund）經(jīng)驗基礎(chǔ)上，結(jié)合自身情況，率先建立了中國特色的住房公積金制度。
1992年，住房公積金制度很快為全國兄弟城市競相模仿學(xué)習(xí)，當(dāng)年北京、天津、南京、武漢等城市相繼試行符合本地實際的住房公積金制度。
1993年，全國已有26個省、自治區(qū)、直轄市在房改方案中規(guī)定實施住房公積金制度。截止當(dāng)年末，已有131個城市建立住房公積金制度，覆蓋全國地級城市的60%。
1994年7月，國務(wù)院出臺《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》（國發(fā)[1994]43號），明確把“建立住房公積金制度”列為城鎮(zhèn)住房制度改革的基本內(nèi)容，要求所有行政和企事業(yè)單位及其職工均應(yīng)按照“個人存儲、單位資助、統(tǒng)一管理、專項使用”的原則交納住房公積金。住房公積金制度由此正式在全國范圍推廣實行。
1994年11月，財政部、國務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組、中國人民銀行等制定了《建立住房公積金制度的暫行規(guī)定》（財綜字[1994]126號），對住房公積金的定義、繳存、支付、使用及管理等作了進(jìn)一步規(guī)定。該規(guī)定是有關(guān)公積金的首部全國性法規(guī)。
1997年9月，十五大報告中第一次把住房公積金寫入，強調(diào)“建立城鎮(zhèn)住房公積金，加快改革住房制度”。
1999年4月，國務(wù)院以第262號令發(fā)布了《住房公積金管理條例》（下稱“《條例》”），標(biāo)志著住房公積金制度正式進(jìn)入了規(guī)范化和法治化時代。
2002年3月，國務(wù)院以第350號令對《條例》進(jìn)行首次修訂，之后住房公積金的基本體制架構(gòu)一直穩(wěn)定至今。
2013年11月，十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要“建立公開規(guī)范的住房公積金制度，改進(jìn)住房公積金提取、使用、監(jiān)管機(jī)制”。
2015年11月，國務(wù)院法制辦就《條例（修訂送審稿）》公開征求意見。
2019年3月，國務(wù)院以第710號令公布《條例》部分條款的修改內(nèi)容，但此次修訂的幅度較小。
2020年初，新型冠狀肺炎疫情暴發(fā)，不僅嚴(yán)重威脅到人們的生命健康，同時也給經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來了巨大負(fù)面影響。在此背景下，住房公積金的主管部門在2月就住房公積金做出了應(yīng)急式的緩征、貸款緩還、租房提取額增加、臨時性停繳或降低繳存率等政策調(diào)整。
但在這期間，以中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心副理事長、重慶市原市長黃奇帆為代表的一些人士以給企業(yè)減負(fù)為理由提出，徹底取消住房公積金制度。與此同時，北京大學(xué)光華管理學(xué)院院長劉俏教授等很多人士對這項主張進(jìn)行了針對性地公開反駁。
2020年5月18日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》，再次強調(diào)要“改革住房公積金制度”。
一家網(wǎng)站2020年2月進(jìn)行的網(wǎng)上調(diào)查顯示，大多數(shù)網(wǎng)民并不支持取消住房公積金制度。大多數(shù)專家認(rèn)為，住房公積金改革勢在必行，但要慎重而行。
總體而言，進(jìn)入2020年以來，住房公積金制度的存廢問題和改革方向再次引發(fā)了社會各界的激烈辯論。
二、住房公積金繳存情況與社會經(jīng)濟(jì)變革新趨勢的耦合
以下，本報告重點從繳存額規(guī)模、繳存者規(guī)模與結(jié)構(gòu)、人均繳存額、區(qū)域差異等多個維度，挖掘現(xiàn)階段我國住房公積金在繳納與利用方面的變化趨勢，并基于經(jīng)濟(jì)社會變革和城鎮(zhèn)化等宏觀背景，探討住房公積金與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的耦合。
首先，住房公積金繳存規(guī)模增長與經(jīng)濟(jì)發(fā)展總量增長同步。
2013年以來，全國住房公積金的全年繳存額一直保持較快增長，從2013年的11526億元增加到2019年的23710億元，年均增速為12.77%，高于GDP同期名義年均增速8.95%近4個百分點，與GDP之比也從2013年的1.94%增加到2019年的2.39%；從年增長率來看，住房公積金的年度繳存額保持了很高的穩(wěn)定性，基本都在12%-13%之間，穩(wěn)定性高于GDP的名義年增長率（如表1所示）
表1． 全國住房公積金繳存情況及與GDP、勞動者報酬總額的對照（2013-2019）
注：（1）數(shù)據(jù)來源：住建部2014-2019全國住房公積金年度報告、國家統(tǒng)計局歷年中國統(tǒng)計年鑒；（2）2013年的住房公積金數(shù)據(jù)從2014年住房公積金年度報告中的增長率數(shù)據(jù)推算而得，下同；（3）據(jù)業(yè)內(nèi)專家介紹，之所以2016年住房公積金繳存單位增長率僅為2.98%，是因為在全國數(shù)據(jù)貫標(biāo)過程中，各地剔除了一些非標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)。
但總體來看，住房公積金繳存規(guī)模增長與宏觀經(jīng)濟(jì)總量的增長基本保持很高的同步性，說明住房公積金繳存規(guī)模的增長主要是經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的結(jié)果。
其次，住房公積金人均繳存增長與經(jīng)濟(jì)發(fā)展效益增進(jìn)同步。
近六年來，住房公積金繳存者的人均繳存額逐年上漲，從2013年的10596元提高到2019年的15932元（如表2所示），累計名義增幅達(dá)到50.36%。這表明中國城鎮(zhèn)職工的公積金“錢袋子”正在不斷充實，這也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展效益不斷提升的表現(xiàn)。
表2． 全國住房公積金人均繳存額與城鎮(zhèn)職工平均工資的對照（2013-2019）
數(shù)據(jù)來源：住建部2014-2019全國住房公積金年度報告、國家統(tǒng)計局歷年中國統(tǒng)計年鑒。
第三，住房公積金參繳結(jié)構(gòu)變化與城鎮(zhèn)就業(yè)結(jié)構(gòu)變化同步。
2013-2019年，全國住房公積金實繳單位數(shù)從181萬個增加到322萬個，實繳職工數(shù)從10878萬人增加到14881萬人。2019年的全國住房公積金實繳單位數(shù)和實繳職工數(shù)分別是2013年的1.78倍和1.37倍，繳存單位數(shù)的增長快于繳存人數(shù)的增長，繳存單位平均人數(shù)從2013年的60人下降到2019年的46人。公積金繳存單位平均規(guī)模的縮小，反映了我國城鎮(zhèn)就業(yè)結(jié)構(gòu)的變遷，也直接說明了住房公積金制度的歸集覆蓋正在向中小企業(yè)擴(kuò)展。
具體來說，當(dāng)前城鎮(zhèn)私營企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)占住房公積金總繳存單位數(shù)的55.25%，該類型企業(yè)的實繳職工占公積金總參繳人數(shù)近三分之一（32.96%）。更重要的是，在2019年新開戶的公積金繳存職工中，城鎮(zhèn)私營企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、外商投資企業(yè)、民辦非企業(yè)單位和其他類型單位的職工占比達(dá)73.97%，超過一半（50.70%）的新開戶職工來自于城鎮(zhèn)私營企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)（如表3所示）。這充分彰顯出以城鎮(zhèn)私營企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)為代表的我國非公有制經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的形勢和強大的就業(yè)吸納能力。
表3． 2019年全國分類型單位住房公積金繳存情況
數(shù)據(jù)來源：住建部《2019年全國住房公積金年年度報告》。
第四，住房公積金繳存群體增長快于城鎮(zhèn)就業(yè)規(guī)模增長。
2013-2019年，全國住房公積金繳存者規(guī)模從10878萬人增加到14481萬人，六年間累計增長了36.81%，而同期城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)只增長了15.71%（如表4所示），前者是后者的兩倍還多，這充分說明住房公積金繳存的覆蓋面在擴(kuò)大。
表4． 全國住房公積金繳存職工與城鎮(zhèn)就業(yè)人員規(guī)模的對照（2013-2019）
數(shù)據(jù)來源：住建部2014-2019全國住房公積金年度報告、國家統(tǒng)計局歷年中國統(tǒng)計年鑒。
第五，住房公積金擴(kuò)面潛力和城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢同步。
如前所述，在城鎮(zhèn)就業(yè)人口中，即使到2019年，仍然僅有約三分之一（33.67%）的在職職工參繳住房公積金，這一比例仍然顯得相對不高。這也意味著，擴(kuò)大住房公積金覆蓋面仍有很大空間。
同時，我國常住人口城鎮(zhèn)化率仍還在不斷提高。從近6年數(shù)據(jù)反映的趨勢來看，我國城鎮(zhèn)化率與住房公積金覆蓋面的比值大約維持在1.79至1.83的區(qū)間�；谶^去六年兩項指標(biāo)表現(xiàn)出的比較穩(wěn)定的線性關(guān)系，我們預(yù)測，如果住房公積金維持目前的制度框架且外界制度環(huán)境不變，當(dāng)我國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%的時候，住房公積金覆蓋面大約為39%。
三、住房公積金使用情況與住房市場發(fā)展動態(tài)的耦合
以下，本報告將從資金用途、使用對象、作用力度、時間和區(qū)域差異等多個維度，分析我國住房市場發(fā)展呈現(xiàn)出的新特征和帶給我們的新啟示。
首先，住房公積金提取與實現(xiàn)住有所居目標(biāo)同步。
據(jù)《全國住房公積金2019年年度報告》，當(dāng)前我國城鎮(zhèn)實繳職工提取住房公積金的主要原因為住房消費，提取人數(shù)為4951.85萬人，占總提取人數(shù)的87.67%；提取金額為13297.32億元，占總提取資金的81.67%（如表5所示），這與住房公積金自身的專用性高度相關(guān)。
表5． 2019年全國分類型住房公積金提取情況
數(shù)據(jù)來源：住建部《2019年全國住房公積金年年度報告》。
而在住房消費中，用于償還購房貸款本息提取的公積金資金占總提取資金量的46.57%。其次是購買、建造、翻建、大修自住住房，提取資金占比為28.31%。另外有大約5.76%的公積金提取資金用于職工住房租賃。
所以，不論從提取人數(shù)占比還是從提取金額占比來看，住房公積金支持住房消費仍然是其最主要的基本功能。
第二，住房公積金流動性壓力變化與住房市場調(diào)控同步。
2015年前后，樓市去庫存等政策使得多地放寬住房公積金使用條件，住房公積金個貸率不斷攀升，部分地市的住房公積金個貸率曾經(jīng)一度超過100%。隨后，“十三五”期間多地開始出臺新規(guī)，積極應(yīng)對住房公積金流動性不足風(fēng)險。但從總體上看，將“十三五”末和“十二五”末相比，各地區(qū)住房公積金流動性壓力整體提升（如圖1所示）。
[圖1位置]
圖1． “十二五”末和“十三五”末各地區(qū)住房公積金個貸率對比散點圖
注：（1）數(shù)據(jù)來源：2019年全國住房公積金年年度報告；（2）縱坐標(biāo)軸的虛線表示全國住房公積金個貸率平均值。
第三，住房公積金對購房的支持機(jī)會與住房市場價格差異同步。
從人均貸款筆數(shù)來看，2019年全國層面住房公積金的繳存者人均貸款筆數(shù)為0.0192筆，平均每筆貸款額度為424，383元。平均每筆貸款額度相對較高的為北京、上海、廣東、福建等東部地區(qū)，但這些地區(qū)的人均貸款筆數(shù)卻相對很少。與此相反，新疆、西藏、甘肅、青海、內(nèi)蒙古、貴州等西部地區(qū)的平均每筆貸款額度雖然相對不高，但是人均貸款筆數(shù)卻相對很多（如圖2所示）。這初步表明繳存者在獲得公積金購房貸款的機(jī)會方面存在較為明顯的區(qū)域差異，房價高的地區(qū)機(jī)會較少，房價低的地區(qū)機(jī)會較多。
圖2． 2019年各地區(qū)住房公積金人均貸款筆數(shù)與平均每筆貸款額度
數(shù)據(jù)來源：住建部《全國住房公積金2019年年度報告》。
第四，住房公積金個貸率與住房市場活躍度同步。
從住房公積金個貸率指標(biāo)來看，不論是“十二五”末還是“十三五”末，住房公積金個貸率的分布都顯現(xiàn)出較為明顯的南北差異（如圖3所示）。
圖3． “十二五”末和“十三五”末各地區(qū)住房公積金個貸率對比地圖
注：（1）數(shù)據(jù)來源：2019年全國住房公積金年年度報告；（2）地圖數(shù)據(jù)未包含我國新疆兵團(tuán)以及港澳臺等地區(qū)。
具體而言，2014年住房公積金個貸率相對偏高的地區(qū)主要為上海、江蘇、浙江、福建、安徽、湖南、重慶、貴州等地。這些地區(qū)從地理上看均分布在我國的南方，而北方地區(qū)的住房公積金個貸率總體相對偏低。同樣地，2019年住房公積金個貸率相對偏高的地區(qū)主要為上海、江蘇、浙江、福建、安徽、江西、湖南、重慶、貴州、廣西等地，也集中分布在我國的南部地區(qū)。
同時，不論是2014年，還是2019年，住房公積金個貸率相對偏高的地區(qū)，住房銷售市場也較為活躍。
第五，住房公積金個貸率變化與住房市場發(fā)展趨勢同步。
統(tǒng)計資料顯示，2013年和2014年全國層面住房公積金個貸率分別為68.56%和68.89%，處于偏低位運行。但2015年住房公積金個貸率躍升至80.80%，增長率為17.29%；2016年進(jìn)一步提高到88.40%，增長率為9.41%，達(dá)到了峰值（如圖4所示）。隨著多地陸續(xù)出臺住房公積金流動性風(fēng)險管控辦法，以及樓市調(diào)控力度不斷加碼，“穩(wěn)地價、穩(wěn)房價、穩(wěn)預(yù)期”等政策效果不斷顯現(xiàn)，住房公積金個貸率在近三年表現(xiàn)平穩(wěn)，且有輕微的下降勢頭。
圖4． 住房公積金個貸率及其變化率（2013-2019）
數(shù)據(jù)來源：住建部《全國住房公積金2019年年度報告》。
因而，從總體上看，住房公積金個貸率在一定程度上反映出住房市場近三年來逐步趨于平穩(wěn)，樓市調(diào)控和長效機(jī)制建設(shè)成效初顯。
第六，住房公積金支持租賃功能與住房租賃市場發(fā)展同步。
據(jù)《全國住房公積金2019年年度報告》，2019年全國住房公積金繳存者中提取公積金用于住房租賃的人數(shù)達(dá)到1013.82萬人，在提取人數(shù)中占比17.95%，比上年增長32.28%；用于租賃住房的提取金額937.83億元，比上年增長28.40%，占當(dāng)年住房公積金提取金額的比例達(dá)到了5.76%，比上年增加了0.8個百分點（如圖5所示）。這顯示出住房公積金租賃提取的覆蓋面日益擴(kuò)大。
圖5． 全國住房公積金提取用于租房消費金額及租房提取額比例（2014-2019）
數(shù)據(jù)來源：住建部《全國住房公積金2019年年度報告》。
四、總結(jié)
我國的住房公積金制度在其即將滿三十年的發(fā)展歷程中，與住房市場發(fā)展乃至經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展都深度融合。站在全面建成小康社會和高質(zhì)量發(fā)展新時代的新歷史起點上，住房公積金制度需要及時修正自身不足，回應(yīng)社會關(guān)切，抓住機(jī)遇主動求變。
們認(rèn)為，未來住房公積金發(fā)展與改革的總體方向，還存在較大的不確定性，社會上對此還沒有形成廣泛共識。但
與其無休止地爭論新時期條件下住房公積金制度到底該如何重新進(jìn)行功能定位，不如先著眼當(dāng)下，在現(xiàn)有制度格局下對幾個關(guān)鍵具體運行實踐問題進(jìn)行優(yōu)化和取得認(rèn)識突破，從而為日后的破冰打好基礎(chǔ)和積累經(jīng)驗
這些問題包括但不限于：
一是如何將強制繳存與自愿繳存相結(jié)合來靈活多樣地擴(kuò)大覆蓋面，二是對住房公積金管理中心機(jī)構(gòu)性質(zhì)與功能定位的再審視及其資金運營管理能力的如何提升，三是如何克服屬地化管理與流動性風(fēng)險防范、區(qū)域一體化背景下資金融通需求之間的矛盾，四是如何將公積金的住房功能與養(yǎng)老功能有機(jī)協(xié)調(diào)好，五是如何對當(dāng)下住房制度建設(shè)中最需要突破的“租購并舉”發(fā)揮支撐作用。
報告團(tuán)隊
主筆人：
陳杰/上海交通大學(xué)住房與城鄉(xiāng)建設(shè)研究中心主任、中國城市治理研究院教授
吳義東/上海交通大學(xué)住房與城鄉(xiāng)建設(shè)研究中心特約助理研究員
數(shù)據(jù)分析支持：
謝李卓/上海交通大學(xué)安泰經(jīng)管學(xué)院本科生